原标题：《产品质量法》并非“包打天下兜底”——探讨监管执法例外情形

　　作者：孔迪

　　一、《产品质量法》的法定调整对象和领域

　　《产品质量法》第2条中对“产品”范围解释共有三款，乍看貌似粗略，但近年来多次修订(包括2023版征求意见稿)该条却几乎一字未改，又可见原定义的精准。

　　第2条第1款“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法”强调了地域管辖，组合起来可以分为“境内生产+境内销售”、“境内生产+全数出口境外”和“境外生产+进口到境内销售”这3种情形。

　　笔者觉得关键是考虑“产品质量是否会对我国境内(经济、交易秩序和公民的健康、安全等)造成影响”，不论原本境内或境外生产，只要产品最终在我国境内销售，就有可能对境内造成不良影响，自然受我国质量法调整;而“境内生产+全数出口境外”就不存在这种可能(只可能对出口国造成不良影响)，虽然质量法中未写明出口产品不受调整，但结合《标准化法》第26条规定“出口产品、服务的技术要求，按照合同的约定执行”就不难理解了;目前市监部门的合同监管职责仅限于霸王条款等方面，出口产品质量争议属于民事合同纠纷，双方应按约定仲裁或诉讼。

　　第2条第2款“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品”是产品定义的核心，可以分三个层次理解：

　　首先必须是经过(人为)加工、制作才算，直接排除了“各种直接取之于自然界，未经加工、制作的产品，如籽棉、稻、麦、蔬菜、饲养的鱼虾等种植业、养殖业的初级产品，采矿业的原油、原煤等直接开采出来未经炼制、洗选加工的原矿产品等”(人大法工委版质量法释义P17)，举个例子，地下直接开采挖掘的原煤不符合“产品”定义，但经过简单筛选、粉磨、热处理和洗选后，变成了有一定等级的商品煤，就属于质量法的调整范围;不过原煤这种初级产品，同样也有分级分等的质量标准，如销售产品与约定不符的，仍要承担明示合同违约责任，但不属于质量法调整;

　　第二层是即使经过了加工、制造，也得保证其生产的目的确实是用于商业目的销售，才属于质量法调整，这就排除了自用(例如水泥厂生产水泥用于厂内建设)和非商业目的的馈赠(如赠送亲友等)，但须区分如果是商业性质的赠品或奖品，同样应视同为销售(只不过没有利润而已);

　　最后一层则是排除了二手产品，不论从二手状态与法定定义不符(经过加工、制作后还历经售出、使用、转售等环节)，还是考虑二手产品缺少统一考核标准(现行标准体系均针对全新待售品而制定)，质量法调整范围都不应包括二手产品。2023版征求意见稿第109条第2款也专门写到“二手产品、再制造产品、手工个性定制产品等产品的质量要求按照国家有关规定执行”，不过要注意“再制造产品”、“手工个性定制产品”不能随意自行理解，前者有工信部《再制造产品认定管理暂行办法》来界定规制，后者的认定关键在“个性定制”而非在“手工”上。

　　第2条第3款“建设工程不适用本法规定;但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定”，是在排除了“建设工程(整体质量)”之后，对建筑材料、构配件和设备监管职权的特殊规定。

　　但对该款理解时必须紧密结合本系统“三定方案”中对生产领域、流通领域的产品质量监管，即监管对象仍仅限定于建材产品的生产厂家、销售商家，一般情况下不宜主动介入建筑工地检查建材。

　　这一点从原质检总局2001年和2011年两版《实施<质量法>若干问题的意见》的用词差异上，能看出上级态度发生了明显改变，旧版明确写到“质监部门有责任依据质量法对建筑工地的建材进行监管，发现有严重质量问题的应当查封、扣押…”，新版则变成了“质监部门可以进入建筑工地进行检查，…发现建材有质量问题，以此为线索追究生产者的责任”。

　　2019年9月总局执法稽查局曾在公众留言答复“根据原质检总局的解释，如果已经从流通领域交付施工方使用或者已经用在工程之中，属于建设部门管辖。市场监管部门可以作为线索追查生产和销售商…”。

　　另外，即使在生产、销售领域，有少数建材产品属于(或曾经属于)住建部门的许可发证范围且对产品一直纳入监管，根据国务院“谁发证、谁监管，谁主管、谁监管”原则，仍应由住建部门进行质量监管(地方性法规或规章另有规定的除外)，例如预拌混凝土、预拌砂浆，装配式建筑部品部件这几类。

　　二、产品质量监管的例外规定(目前仅让渡与特殊法律)

　　根据相关统计，目前我国的工业产品种类超过一万八千种，总局发布的《全国重点工业产品质量安全监管目录(2024版)》中有254类重点工业产品，上述产品如果符合质量法第2条的规定，均属于质量法调整范围，那么在生产、销售领域，产品质量的监管职责是否均由市场监管部门来行使呢?

　　质量法第8条第2款规定“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作”，乍一看似乎是市场监管部门统管(所有产品的)质量监督，其他部门只有配合职责;

　　不过第8条第3款随即做了补充规定“法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行”，即如果有与质量法同级的其他法律规定了其他部门负责某产品的质量监管，应从其规定由其他部门负责。

　　这其实并非“特殊规定优于一般规定”原则体现，因为该原则“只适用同一机关制定的法之间，不适用不同机关或不同法律位阶之间的法律冲突”(详见人大官网“发生‘法律冲突’时如何适用法律?”)，所以该款才专门让渡与特殊法律。

　　例如《食品安全法》、《药品管理法》等对特殊种类产品作出了特殊规定，虽然法律仍规定市场监管部门负责质量监管，但具体措施和程序与质量法有明显不同;而《农产品质量安全法》、《种子法》等特殊法律则直接规定了由其他部门负责对特殊产品的质量监管，市场监管部门完全无须介入;还有部分特殊法律如《烟草专卖法》、《食盐专营法》等只规定了其他部门对烟草、食盐产品的专卖专营(涉及生产、批发和零售领域)的监督管理职权，但并未规定质量监管职权部门(烟草专卖法)或仍规定为市场监管部门(食盐专营法)。

　　此外，还有些特殊产品一直以来由其他部门履行(参与)质量监管，但受客观原因所限，其他部门的相关法律依据只是行政法规甚至部门规章，尚未达到法律的层级。

　　比如对于肥料，有观点认为既然农业部门有规章《肥料登记管理办法》规定“省、自治区、直辖市人民政府农业农村主管部门协助农业农村部做好本行政区域内的肥料登记、备案工作。县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内的肥料监督管理工作”，市场监管部门无须介入监管，但从职责设定法律依据的效力上看，这种看法明显站不住脚。

　　实际上，所有肥料都属于质量法调整范围，但只有部分品种才纳入肥料登记管理，而市场监管部门对肥料一直作为重点产品监管、开展各级监督抽查，并将复肥、磷肥纳入生产许可证制度管理。

　　不过，从原质检总局《若干问题的意见》中也能看出“除特殊法律优先适用之外，还想额外让渡给其他行政法规”的倾向，比如意见中提到“对医疗器械、饲料和饲料添加剂等产品的监督检查，国务院制定了专门行政法规的，对这些产品的监督检查应当适用行政法规的规定;没有规定的，应当适用其他法律法规”。

　　最新表态是2023版征求意见稿第6条第3款规定“法律、行政法规对产品质量监督的部门另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”，如果质量法最终能照此顺利修订完成，今后在产品质量监管职责方面，质量法不仅让渡与其他特殊法律的规定，还额外让渡与效力低一级的其他行政法规，不再属于市场监管部门专属职权，这种规定也与质量法现行处罚权的例外情形保持一致。

　　三、产品质量处罚的例外规定(让渡与特殊法律、行政法规)

　　质量法第70条对产品质量违法行为的处罚权分别作出一般规定和特殊规定，“本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由市场监督管理部门决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”，前面一般规定很好理解没有歧义，即质量法中的罚则一般由市场监管部门实施。

　　但对后面特殊规定，按照笔者语文水平和朴素法律逻辑理解有两种不同看法：

　　第一种观点认为如果其他部门的特殊法律、行政法规中对产品质量方面违法行为设定了罚则，那么应优先适用其他部门的法律、行政法规，而不是适用质量法处罚。

　　第70条规定的处罚权不仅让渡与其他特殊法律，还额外让渡与法律效力低一级的其他行政法规。

　　第二种观点认为第70条的意思是，如果其他行政部门的法律、行政法规明确规定并授权该部门行使质量法处罚权的情况下，就可以适用质量法中第49到57条针对质量违法的罚则进行处罚。

　　实际上，业内还有第三种观点认为只要其他法律、行政法规规定了其他部门对某类产品质量有监管权，无须法律、行政法规的特殊授权，该部门甚至可以直接适用质量法罚则行使处罚权。

　　从原质检总局《若干问题的意见》来看，应该是支持第一种观点，比如意见提到“《药品管理法》、《种子法》等特殊法对产品质量监督和行政执法有规定的，从其规定;特殊法没有规定的，依据《产品质量法》的规定执行…兽药是工业产品，对兽药如何进行管理，国务院制定的《兽药管理条例》作了明确规定。因此，涉及兽药生产、经营活动中的管理问题以及对违反条例的行为实施行政处罚，应当遵守《兽药管理条例》的规定”，均规定应当由其他部门依照其特殊法律、行政法规来进行处罚，而非其他部门适用质量法来处罚，实践中普遍也都照此执行。

　　例如笔者在“再探讨：消毒产品的职责管辖和法律适用”文中观点，如果消毒产品(卫生巾、纸尿裤)的卫生指标不合格且已售出(可能造成传染病流行的)，应由卫健部门适用《传染病防治法》处罚;农药产品抽检不合格，应由农业部门依据《农药管理条例》处罚(如肥料方面今后从规章升级为行政法规，也可照此处理)。

　　第二种观点虽然逻辑成立，但笔者暂未找到其他法律、行政法规中授权其他部门行使质量法处罚权的相关规定，并无实际可行性。

　　而第三种观点在多年前执法实践中确有这种操作甚至理论界也予认可。笔者查到一本2000年《新产品质量法释义与问答》(工商出版社出版，房维廉、赵惜兵主编)中对第70条就解释到“《药品管理法》规定的行使行政处罚权的机关是卫生行政部门。《药品管理法》规定给予行政处罚的违法行为，由卫生行政部门处罚。《药品管理法》没有规定给予行政处罚的违法行为，《产品质量法》作了规定的，由卫生行政部门依照《产品质量法》的规定给予处罚。例如，药品生产者、销售者伪造或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用认证标志等质量标志，由卫生行政部门依照《产品质量法》第53条的规定决定行政处罚。再如，药品检验机构伪造检验数据或者伪造检验结论的，由卫生行政部门依照《产品质量法》第57条的规定决定行政处罚”。

　　经查，两位作者时任人大法工委经济法室，但不知为何未列入法工委编著的《质量法释义》编委，该观点也未在正式释义中体现。笔者认为将该观点与第70条文字的表述比对，逻辑明显较为牵强。

　　根据《行政处罚法》规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施…国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，可见如果想由一个部门行使其他部门的法定处罚权，要么法律直接写明某些行为由其他部门依据本法处罚，要么其他法律、行政法规专门授权，再不然就得省级以上人民政府专门发文调整权限，不应随意划转或自我赋权。

　　以上，供参考。