【高院判例】举报虚假广告的不予立案决定事实不清、证据不足被撤销，举报投诉人不具备消费者的身份，不属于投诉人的认定符合法律规定

　　【裁判要旨】

　　根据行政复议法第二十八条第一款第三项第1目规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，根据审理查明的事实，朝阳市监局以贾某某1举报事项不属于其法定职责为由作出不予立案决定。而根据广告法的规定，朝阳市监局对贾某某1举报的有关发布虚假广告的行为具有查处职责，故被诉复议决定认定朝阳市监局作出的不予立案决定事实不清、证据不足，并予撤销并无不当。被诉复议决定对于贾某某1不具备消费者的身份，不属于投诉人的认定符合法律规定，责令朝阳市监局在法定期限内对贾某某1的举报重新作出处理，不予支持贾某某1提出的对其投诉重新作出处理的复议请求，亦无不当。
 

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

(2023)京行终4688号

　　上诉人(一审原告)贾某某1。

　　被上诉人(一审被告)北京市朝阳区人民政府。

　　上诉人贾某某1因改变原行政行为的行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院(以下简称一审法院)(2022)京04行初572号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　北京市朝阳区人民政府(以下简称朝阳区政府)于2022年11月25日作出朝政复字〔2022〕746号《北京市朝阳区人民政府行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)，主要内容为：《中华人民共和国广告法》(以下简称广告法)第六条第二款规定，县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。第五十三条第一款规定，任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。第五十五条第一款规定，违反本法规定，发布虚假广告的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款;两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，处广告费用五倍以上十倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款规定，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。因此，北京市朝阳区市场监督管理局(以下简称朝阳市监局)作为市场监督管理部门，具有对本辖区内有关广告监督管理领域投诉举报进行处理的职权。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条规定，本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。第九条规定，投诉应当提供下列材料：(一)投诉人的姓名、电话号码、通讯地址;(二)被投诉人的名称(姓名)、地址;(三)具体的投诉请求以及消费者权益争议事实。投诉人采取非书面方式进行投诉的，市场监督管理部门工作人员应当记录前款规定信息。第三十一条规定，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案;特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。本案中，根据前述规定，朝阳市监局对案涉举报有关发布虚假广告事项有依法进行查处的职责，朝阳市监局收到贾某某1通过全国12315平台提交的举报单及有关附件后，未对贾某某1所举报的违法事实是否成立进行调查，即于当日以贾某某1举报事项不属于其法定职责为由作出不予立案决定并告知贾某某1，属事实认定不清、证据不足，该机关不予支持。另，关于贾某某1提出的对其投诉重新作出处理的请求，根据前述规定，投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为，且投诉应当提供具体的投诉请求以及消费者权益争议事实，贾某某1在该案中并不具备消费者的身份属性，提出的该请求无事实和法律依据，该机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第二十八条第一款第三项第1目及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定：撤销朝阳市监局于2022年9月5日对贾某某1的举报作出的不立案答复，责令朝阳市监局自收到被诉复议决定之日起在法定期限内对贾某某1的举报重新作出处理，驳回贾某某1提出的其他复议请求。

　　贾某某1不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令朝阳区政府针对其《行政复议(履职)申请》限期重新作出处理。

　　一审法院经审理查明：2022年9月5日，朝阳市监局收到贾某某1通过12315平台对北京某某公司等进行的举报，举报内容为：要求对被投诉举报人的非法收集使用个人信息、发送虚假违法广告侵害个人信息危害网络安全等行为进行立案查处。同日，朝阳市监局通过全国12315平台告知贾某某1，“经查，举报事项不予立案，理由：该投诉内容非我局职能，建议投诉人向金融局投诉”。

　　2022年9月7日，贾某某1不服朝阳市监局就其举报作出的不立案答复的行政行为，向朝阳区政府提交了《行政复议(履职)申请书》及相关附件，其复议请求为：撤销朝阳市监局于2022年9月5日作出的不立案答复的行政行为，并责令其对申请人“关于北京瓴岳等非法收集使用个人信息、发送虚假违法广告侵害个人信息危害网络安全等投诉举报履职申请2”投诉、举报、举报奖励等履职申请限期重新作出处理。朝阳区政府收到贾某某1的申请后，于2022年9月9日作出《行政复议申请受理通知书》并于2022年9月15日邮寄送达贾某某1。2022年9月9日朝阳区政府作出《行政复议答复通知书》并于当日直接送达朝阳市监局。朝阳市监局于2022年9月18日作出《行政复议答复书》并提交证据材料及法律依据。2022年9月17日至2022年11月23日，贾某某1向朝阳区政府提交了《关于贾某某12、贾某某1等在朝阳区政府复议时所提回避申请应出具复议回避告知书的案例》、5份关于贾某某1在朝阳区政府复议案件补充证据及复议补充意见。2022年11月1日，朝阳区政府作出《行政复议延期审理通知书》，并于同日邮寄送达贾某某1，直接送达朝阳市监局。2022年11月15日，朝阳区政府作出《阅卷告知书》，将朝阳市监局提交的行政复议答复材料邮寄给贾某某1查阅。2022年11月18日，朝阳区政府收到贾某某1发送的《贾某某1委托贾某某12复议716、746号两案补充意见及阅卷意见》。2022年11月25日朝阳区政府作出被诉复议决定，并邮寄送达贾某某1，直接送达朝阳市监局。

　　一审法院认为，根据行政复议法第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。朝阳区政府作为朝阳市监局的本级人民政府，依法具有受理原告的行政复议申请、作出行政复议决定的法定职权。

　　行政复议法第二十八条第一款第三项第1目规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。广告法第六条第二款规定，县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。第五十三条第一款规定，任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。第五十五条第一款规定，违反本法规定，发布虚假广告的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款;两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，处广告费用五倍以上十倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，可以吊销营业执照，并由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款规定，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条规定，本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。第九条规定，投诉应当提供下列材料：(一)投诉人的姓名、电话号码、通讯地址;(二)被投诉人的名称(姓名)、地址;(三)具体的投诉请求以及消费者权益争议事实。投诉人采取非书面方式进行投诉的，市场监督管理部门工作人员应当记录前款规定信息。第三十一条规定，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案;特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。

　　本案中，贾某某1向朝阳区政府提出复议申请，请求撤销朝阳市监局2022年9月5日作出的不立案答复的行政行为，并责令其对贾某某1“关于北京瓴岳等非法收集使用个人信息、发送虚假违法广告侵害个人信息危害网络安全等投诉举报履职申请2”投诉、举报、举报奖励等履职申请限期重新作出处理。朝阳区政府经审查认定，根据上述规定，朝阳市监局作为市场监督管理部门，依法具有对贾某某1举报有关发布虚假广告事项的查处职责，朝阳市监局以举报事项不属于其法定职责为由，通过全国12315平台作出不予立案决定并告知贾某某1，属于事实不清、证据不足。针对贾某某1提出的对其投诉重新作出处理的复议请求，由于贾某某1在本案中并不具备消费者的身份属性，朝阳区政府依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》对投诉的规定，对其该复议请求不予支持，并无不当。

　　行政复议法第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。本案中，朝阳区政府在收到贾某某1的申请材料后，在法定期限内履行了受理、通知被申请人答复、延期、作出被诉复议决定等程序，复议程序合法。

　　综上，朝阳区政府作出的被诉复议决定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予支持。贾某某1要求撤销被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贾某某1的诉讼请求。

　　贾某某1不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判，支持其一审诉讼请求。

　　一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

　　本院认为，根据行政复议法第二十八条第一款第三项第1目规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，根据审理查明的事实，朝阳市监局以贾某某1举报事项不属于其法定职责为由作出不予立案决定。而根据广告法的规定，朝阳市监局对贾某某1举报的有关发布虚假广告的行为具有查处职责，故被诉复议决定认定朝阳市监局作出的不予立案决定事实不清、证据不足，并予撤销并无不当。被诉复议决定对于贾某某1不具备消费者的身份，不属于投诉人的认定符合法律规定，责令朝阳市监局在法定期限内对贾某某1的举报重新作出处理，不予支持贾某某1提出的对其投诉重新作出处理的复议请求，亦无不当。经审查，被诉复议决定作出程序亦具备合法性。

　　综上，贾某某1二审提交的证据材料不能证明其主张的上诉事由成立，一审法院判决驳回贾某某1的诉讼请求正确，本院应予维持。贾某某1的上诉理由和请求缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人贾某某1负担(已交纳)。

　　本判决为终审判决。

审 判 长　霍振宇

审 判 员　章坚强

审 判 员　唐杉杉

二〇二三年九月十一日

法官助理　王小雪

书 记 员　路　陶