2022年《中国品牌与防伪》杂志 第十一期 ● 原创文章

作者系中国品牌与防伪/消费品执法打假协作联盟专家委员会专家

四川自贡富顺县市场监管局   刘 钢

　　农产品包括食用农产品，食品也包括食用农产品，因此农产品与食品两个法律概念之间的交叉重合点就是“食用农产品”。在农产品中有一部分是供人食用的食品，比如蔬菜、水果、畜禽肉类等;有一部分是不供人食用的非食品，比如棉花、桑麻、蚕茧等。陕西榆林“芹菜案”中的所谓“毒芹菜”属于农产品中的蔬菜类食用农产品，也就是农产品中供人食用的物品，但它又不是直接供人食用的成品，而是属于加工制作食品成品的原料范围。在《餐饮服务食品安全操作规范》的附录中，专门规范了预防农药引起的化学性食物中毒的措施，即：蔬菜粗加工时以食品洗涤剂(洗洁精)溶液浸泡30分钟后再冲净，烹饪前再经烫泡1分钟，可有效去除蔬菜表面的大部分农药。这一预防蔬菜食物中毒的基本常识的确值得向公众广泛宣传和教育普及。

　　新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》(以下简称《农产品质量安全法》)将于2023年1月1日起正式施行，届时现行的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)将与之进行有效衔接，特别是涉及到农产品中的食用农产品与食品之间在监管执法方面的无缝衔接问题，在此，笔者结合新修订的《农产品质量安全法》的有关规定，对农产品和食用农产品与食品监管执法的衔接进行浅析。

　　一、农产品和食用农产品与食品的法定概念

　　根据新修订的《农产品质量安全法》第二条第一款的规定：“农产品，是指来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”从该定义中可以看出，农产品包括食用和非食用的物质，食用的包括蔬菜水果等;非食用的包括棉花桑麻等。

　　现行的《食品安全法》对“食用农产品”和“食品”的含义也分别进行了界定。在《食品安全法》第二条第二款中明确规定：食用农产品，是指供食用的源于农业的初级产品。与“农产品”相比，二者都源于农业，包括种植业、林业、畜牧业和渔业等，均为“初级产品”，其本质区别在于是否“供人食用”。

　　根据《食品安全法》第一百五十条第二款的规定：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”由于蔬菜水果及肉类等是“供人食用的成品或者原料”，符合“食品”的定义，因此这些“食用农产品”同时属于《食品安全法》中“食品”的范围。

　　二、销售食用农产品在《食品安全法》中的具体规定

　　根据现行的《食品安全法》第二条：“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”的规定，对于农产品中的“食用农产品”，在进入市场销售后的质量安全管理，是否均应遵守《食品安全法》中关于“食品”的所有规定呢?执法人员之间因理解上的偏差，还存有争议。在现行的《食品安全法》中涉及“食用农产品的市场销售”条款主要包括但不限于：第二条第二款;第三十四条第一款第七项、第八项;第三十五条第一款;第六十一条;第六十四条;第六十十五条;第六十六条;第八十八条第二款;第一百二十三条第一款第三项、第四项;第一百二十六条第四款;第一百三十条等10多个条款规定，而在《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》这一部门规章中，已经将“食用农产品”与“食品”完全混同，对不合格食用农产品的处罚全部转至《食品安全法》的规定，统统按照“食品”对待从而实施处罚。据此，大部分执法人员认为：如果这样的话，那在《食品安全法》中就不应该再保留“食用农产品”的概念，而只用“食品”二字一笔带过即可。

　　针对上述疑问，新修订的《农产品质量安全法》似乎给出了答案，即：根据该法第三条第二款：“《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品已经作出规定的，应当遵守其规定。”的规定，具体明确了对于“食用农产品的市场销售”，在《食品安全法》而不是在《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》中，“已经作出规定的”方才“应当遵守其规定”，如果在《食品安全法》中没有作出明确具体规定的，则不应遵守其规定，更不应该去遵守《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》这部规章的规定。至此，新修订的《农产品质量安全法》将农产品中的“食用农产品”监管与《食品安全法》中的“食品”监管进行了严格区分。而在《食品安全法》中也没有将“食用农产品的市场销售质量安全管理”与“食品的市场销售质量安全管理”简单的划等号，毕竟种植养殖出来供人食用的初级产品与工业化生产加工出来供人食用的成品有着本质的区别。

　　三、农产品和食用农产品与食品监管执法衔接

　　根据现行的《农产品质量安全法》(2018年修订)第五十条第三款和第五十二款第一款的规定，对于市场上销售的不合格农产品，包括食用的农产品和非食用的农产品，市场监管部门依法享有行政处罚权，也就是说，市场上销售的农产品无论是食用的还是非食用的，如果被判定为不符合质量安全标准的，市场监管部门对该农产品销售者均有权依法作出行政处罚决定。

　　新修订的《农产品质量安全法》在第三十六条中对“病死、毒死或者死因不明的动物及其产品”等农产品作出了不得销售的禁止性规定，并在第七十条中规定了相应的法律责任，其执法主体限制为“农业农村主管部门”，这是否排除了“市场监督管理部门”对销售此类食用类农产品的执法权呢?答案是否定的。因为根据《农产品质量安全法》第七十七条：“《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的违法行为和法律责任有规定的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照其规定进行处罚。”的规定，对于此类农产品中的食用农产品在“进入批发、零售市场或者生产加工企业后”，在市场监督管理部门中负责“食品安全监督管理”的部门，依法享有行政处罚权。在《农产品质量安全法》中规定的“病死、毒死或者死因不明的动物及其产品”属于食用类农产品，而在《食品安全法》第三十四条中也有禁止经营销售“病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品”等食用农产品的明确规定，此类产品在《食品安全法》中将其定性为“食用农产品”，属于该法规定的广义“食品”范围，违反该条款承担的法律责任是《食品安全法》第一百二十三条第一款的规定，与《农产品质量安全法》第七十条规定的法律责任相比是基本一致的，但究竟该由哪个部门来查处此类农产品中的问题食用农产品呢?在《农产品质量安全法》第七十七条中则作出了明确的规定，查处时必须区分此类食用的农产品处于的具体环节，市场监管部门只负责“进入批发、零售市场或者生产加工企业后”的查处，至于在养殖、运输、装卸、储存等过程中销售此类农产品中的问题食用农产品，则依法应由“农业农村主管部门”对其进行处罚。这样明确划分两个部门查处职责的规定，在执法层面更加具有可操作性，基本能够达到部门行政执法之间无缝衔接之目的。

　　值得注意的是，在新修订的《农产品质量安全法》中，对于“非食用类农产品”的查处方面，并没有过多明确规定市场监管部门的监督管理和执法检查职责，但并未排除“市场监督管理部门”对“非食用类农产品”的监管执法权。一是根据新修订的《农产品质量安全法》第五条第一款的规定，市场监督管理部门也必须依照“本法”对农产品，包括蔬菜水果等供人食用的农产品和棉花桑麻等不供人食用的农产品的质量安全实施监督管理。二是为了进一步明确职责分工，避免部门之间产生推诿扯皮现象，在新修订的《农产品质量安全法》第六条第二款中明确了：“县级以上地方人民政府应当依照本法和有关规定，确定本级农业农村主管部门、市场监督管理部门和其他有关部门的农产品质量安全监督管理工作职责。各有关部门在职责范围内负责本行政区域的农产品质量安全监督管理工作。”的规定，有效解决了农产品监管的执法盲区空白。三是在新修订的《农产品质量安全法》第五十三条中对“农产品”的监督检查权以及采取行政措施权，并未规定为只有“农业农村主管部门”才能行使。同时，在第六十条中也作出了：“县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照本法和《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规的规定，对农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的生产经营活动进行监督检查。”的规定，再次明确市场监督管理部门监督检查的对象是“农产品”而不是单指“食用农产品”。

　　综上，市场监管部门依法应当将《农产品质量安全法》和《食品安全法》一起作为本部门行政执法的依据，这一点对于执法机关和执法人员来说已毫无疑问，没有任何争议。