原创文章    作者：陈晋平

　　行政机关负责人集体讨论决定是行政处罚实施程序中的重要制度，体现了行政机关审慎处罚原则，保障了处罚程序的规范性、严格性，有利于行政处罚决定的合法、公正。同时，法制审核和集体讨论决定密不可分，甚至说法制审核是进行集体讨论决定的前提条件，是进行集体讨论决定的重要内容。法制审核的案件范围和集体讨论决定案件的范围有较大幅度的重合，集体讨论决定的案件先行经过法制审核是法律规定的必经程序，没有经过法制审核的案件不得作出行政处罚决定，所以集体讨论决定的案件必然是经过法制审核的。

　　一、法制审核与集体讨论决定的关系

　　行政机关集体讨论决定制度是民主集中制在行政决策中的重要体现，也是行政处罚程序中达到情节复杂或者重大违法行为程度时作出处罚决定前的法定程序。在行政机关中的“集体讨论决定”是指经过集体讨论后行政首长决定，而非集体决定。《行政处罚法》规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同的决定，对“情节复杂或者重大违法行为”给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。集体讨论决定是在案件调查终结后，经过了案件审核程序(法制审核)，即将作出最终的处罚决定时，对情节复杂或者重大违法行为的案件给予行政处罚时应当进行的程序规定，这个制度的核心是在最终作出行政处罚决定前，对符合集体讨论决定的案件必须经过集体讨论决定后才能制作下发行政处罚决定书。

　　《行政处罚法》同时规定在作出行政处罚决定前必须经过法制审核。对涉及重大公共利益的、直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的、案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的、法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形的案件，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

　　进行法制审核的案件是有条件要求的，只有符合进行法制审核条件的案件才会进入法制审核程序，进行法制审核是为确保行政行为合法性、合理性和公正性，及时发现并纠正可能存在的违法、违规问题，从而有效预防法律风险的发生，避免因行政行为不当而引发的行政复议、行政诉讼等程序，减少不必要的行政成本和时间浪费，提升整体行政效率。法制审核的严格把关，使得行政行为更加合法、合规，增强了公众对行政机关的信任和支持，提升了行政机关的公信力和形象。是在集体讨论决定前的把关，通过了法制审核的案件才能进入集体讨论决定程序。

　　法制审核和集体讨论均是法律规定的一种程序制度，必须为之，否则程序违法，作出的行政处罚决定无效。由于《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十条第三款规定“县级以上市场监督管理部门可以对第一款的法制审核案件范围作出具体规定。”所以法制审核的案件范围是可以扩展的，地方可以结合实际确定法制审核的案件范围，导致法制审核和集体讨论的案件的范围还是有一定区别的。经过法制审核的案件不一定非要进行集体讨论决定，但经过集体讨论决定的案件必须要经过法制审核。法制审核后，即可启动行政处罚的事先告知程序，等相关程序走完后才进行集体讨论决定，作出最终的行政处罚决定。

　　二、情节复杂或者重大违法行为的范围

　　《行政处罚法》中未对重大违法行为进行明确，那么其判断标准一般认为重大违法行为是相对于一般违法行为的违法程度、社会危险更大的违法行为，需要给予较重行政处罚。从行政处罚的类型来看，警告、通报批评不属于较重的行政处罚，需要作出较大数额罚款及以上处罚的，均属于较重行政处罚，其所对应的违法行为属于重大违法行为。有些实体法律中规定了情节严重情形或者从重处罚的也应当视为重大违法行为，正是由于对重大违法行为法律没有作出明确的规定，所以国家各部委及各省均有不同的认定标准，如各地有认定标准的话“可以”按照各地的规定执行。如《山西省重大行政处罚决定备案办法》第三条规定“本办法所称重大行政处罚是指:(一)对公民、法人或者其他组织处以较大数额罚款或者没收同等数额的违法所得和非法财物;(二)责令停产停业;(三)吊销许可证或者企业营业执照;(四)10日以上的行政拘留或者其他限制人身自由的行政处罚。”再如，《交通运输行政执法程序规定》规定“行政处罚案件有下列情形之一的，应当提交执法部门重大案件集体讨论会议决定：拟作出吊销许可证、责令停产停业、较大数额罚款的;认定事实和证据争议较大的，适用的法律、法规和规章有较大异议的，违法行为较恶劣或者危害较大的，或者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的;对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。”在市场监管领域《市场监督管理行政处罚程序规定》规定了重大违法行为的范围。

　　所以在市场监管领域如果各地没有作出明确规定的，要按照《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十条第一款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的下列案件，在市场监督管理部门负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。对情节复杂或者重大违法行为的案件作出了规定：一是涉及重大公共利益的，二是直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，三是案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，四是法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

　　第六十条第二款规定，对本规定第五十条第一款规定的案件，拟给予行政处罚的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定。

　　结合《市场监督管理行政处罚听证办法》第五条规定，市场监督管理部门拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利：(一)责令停产停业、责令关闭、限制从业;(二)降低资质等级、吊销许可证件或者营业执照;(三)对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款;(四)对自然人、法人或者其他组织作出没收违法所得和非法财物价值总额达到第三项所列数额的行政处罚;(五)其他较重的行政处罚;(六)法律、法规、规章规定的其他情形。

　　各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府对前款第三项、第四项所列罚没数额(较大数额罚款)有具体规定的， “可以”从其规定。

　　所以，除了实体法律中规定了重大违法行为的要按照法律的规定认定外，如《特种设备安全监督检查办法》第二十四条规定，本办法所称重大违法行为包括以下情形：(一)未经许可，擅自从事特种设备生产、电梯维护保养、移动式压力容器充装或者气瓶充装活动的;(二)未经核准，擅自从事特种设备检验、检测的;(三)特种设备生产单位生产、销售、交付国家明令淘汰的特种设备，或者涂改、倒卖、出租、出借生产许可证的;(四)特种设备经营单位销售、出租未取得许可生产、未经检验或者检验不合格、国家明令淘汰、已经报废的特种设备的;(五)谎报或者瞒报特种设备事故的;(六)检验、检测机构和人员出具虚假或者严重失实的检验、检测结果和鉴定结论的;(七)被检查单位对严重事故隐患不予整改或者消除的;(八)法律、行政法规和部门规章规定的其他重大违法行为。其他的重大违法行为要按照《市场监督管理行政处罚程序规定》进行认定。

　　市场监管领域需要集体讨论的案件如下：

　　(一)涉及重大公共利益的;

　　(二)直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的;

　　1.责令停产停业、责令关闭、限制从业;

　　2.降低资质等级、吊销许可证件或者营业执照;

　　3.对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款;

　　4.对自然人、法人或者其他组织作出没收违法所得和非法财物价值总额达到第三项所列数额的行政处罚;

　　5.其他较重的行政处罚;

　　6.法律、法规、规章规定的其他情形。

　　上述六种情形经过听证程序的，需要经过集体讨论，当事人没有提出听证要求或者放弃听证的，不需要经过集体讨论。

　　(三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的;

　　(四)法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

　　根据《行政处罚法》对重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。负责人集体讨论具有程序的独立价值，对重大违法行为给予的行政处罚要更加严厉，听证、行政机关负责人集体讨论等程序性规定充分保障行政机关依法行政，确保处罚决定合法合理，维护行政相对人合法权益。

　　三、法制审核的程序规定

　　由于法治审核和集体讨论决定密不可分，法制审核是否严格按照程序进行直接影响到集体讨论决定的合法性，所以法制审核一定要严格按照程序规定进行。《市场监督管理行政处罚程序规定》《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)均对法制审核作出了规定。

　　1.法制审核的机构：法制审核由市场监督管理部门法制机构或者其他机构负责实施。

　　2.法制审核人员：市场监督管理部门中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

　　3.法制审核的时间：办案机构应当将调查终结报告连同案件材料，交由市场监督管理部门审核(法制审核)机构进行审核。

　　审核机构应当自接到审核材料之日起十个工作日内完成审核。特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准可以延长。

　　4.法制审核结束：审核机构完成审核并退回案件材料后，对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见报市场监督管理部门负责人批准，并依法履行告知等程序;对于建议给予其他行政处理的案件，办案机构应当将案件材料、审核意见报市场监督管理部门负责人审查决定。

　　5.法制审核意见：审核机构对案件进行审核，区别不同情况提出书面意见和建议：(一)对事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当的案件，同意案件处理意见;(二)对定性不准、适用依据错误、程序不合法、处理不当的案件，建议纠正;(三)对事实不清、证据不足的案件，建议补充调查;(四)认为有必要提出的其他意见和建议。

　　行政执法承办机构要对法制审核机构提出的存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。法制审核不仅只有一次，根据案件实际情况甚至需要多次进行法制审核。

　　6.法制审核的特殊规定：直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的案件在听证程序结束后进行法制审核。

　　7.法制审核的范围：凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，都要进行法制审核。

　　8.法制审核的责任：法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责，负责法制审核的人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政执法决定错误，要依纪依法追究相关人员责任。

　　四、集体讨论的程序规定

　　《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序规定》《重大行政决策程序暂行条例》等对集体讨论的程序作出了规定。

　　1.集体讨论的时间：调查终结，经过法制审核后，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。(在告知前还是告知后进行集体讨论决定在实际执法中存在争议)

　　2.集体讨论案件的范围：对《行政处罚法》第五十条第一款规定的案件，拟给予行政处罚的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定。

　　3.集体讨论的参加人员：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》和《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。实务中往往对“行政机关”如何理解产生争议。最高人民法院(2019)最高法行再22号判决书中明确指出“行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人”。同时，司法判例中也普遍认为，完全由内设机构、派出机构负责人主持的集体讨论，不符合集体讨论程序的要求，属于程序违法。

　　4.集体讨论形式：法律没有明确规定，执法实践中可以是党组会、联席会、首长办公会、案审会、集体审议会等形式，但至少需要两名以上行政机关负责人参加。需要注意的是不能以会签的形式代替行政机关负责人集体讨论(实务中以会签形式被法院确认程序违法的不在少数)。

　　5.集体讨论的程序：办案人员汇报案件调查情况，包括违法事实、处罚理由、法律依据、裁量标准和初步处理意见等→法制审核人员发表审核意见→出席会议的负责人向办案人员、法制审核人员提问并发表意见→出席会议的负责人表决→行政机关首长(主持人)归纳表决意见，在集体讨论的基础上，由行政首长最后发表意见、作出决定。

　　《重大行政决策程序暂行条例》第三十条：决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。集体讨论决定情况应当如实记录，不同意见应当如实载明。重大违法行为的处罚决定也是种行政决策，要按照条例规定进行。

　　6.记录要求：集体讨论决定需要制作重大案件集体讨论记录，如实全面真实记录参会人员讨论过程及发言内容，出席人员签名确认。

　　7.出具会议纪要：出具会议纪要交由办案机构，作为制作行政处罚决定书的依据。

　　集体讨论决定制度是对行政首长的“专断独权”加以规制，同时为行政首长在最终决策时提供更多的意见以供参考，确保最终的决定更加合理、准确、恰当，保障行政行为的公正性。

　　五、集体讨论的时机及次数

　　行政机关负责人集体讨论决定应该在告知之前还是在告知之后进行，《行政处罚法》并未予以明确。但是，笔者认为从行政机关负责人集体讨论决定程序的正当性和合法性来看，行政机关负责人集体讨论决定行政处罚应在告知之前或者听证之后进行，在告知之前进行集体讨论决定是常态，在听证后进行集体讨论是特殊情形。正因为需要集体讨论决定的案件属于“情节复杂或者重大违法行为”，为了保证行政处罚的合法和公正性需要通过集体讨论决定的形式对案件的定性和适用法律进行确定，然后才能履行告知义务，对案情复杂或者疑难的重大违法行为，行政机关负责人针对同一个案件多次组织集体讨论，并不属于程序违法。但是法律规定的“作出行政处罚决定前”的那一次，必须集体讨论决定讨论后，才能作出处罚决定，否则属于程序违法。也就是说在最终作出即将生效的行政处罚决定前，需要集体讨论的案件必须经过集体讨论，由行政机关首长作出决定。

　　至于集体讨论决定进行几次的问题，法律没有明确规定，《行政处罚法》第五十七条规定，案件调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出处理决定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的应当集体讨论决定。由此可见，集体讨论的时机在于案件调查终结后，处罚决定作出前。既然法律没有规定集体讨论决定只能进行一次，那么根据案件的实际情况和需要，对于一些案情复杂，涉及法律条款多，定性存在争议的案件就需要通过集体讨论的形式确定案件的定性和法律的适用，有时可能需要进行几次的集体讨论，此时的集体讨论决定的是对案件的定性和法律适用的内容，决定的是给予告知的内容，属于内部的集体讨论，不是最终的处罚决定。如果当事人提出了陈述、申辩或者进行了听证的，还应当在听取了当事人的陈述、申辩和听证意见后，结合法制审核意见，进行二次集体讨论决定，确定行政处罚决定的最终内容。

　　至于是否需要进行第二次集体讨论决定，需要区分履行告知义务后，当事人是否进行陈述、申辩，是否申请且举行听证进行确定。

　　1.履行事先告知义务后，当事人提出陈述、申辩的，行政机关应该进行复核。复核本质上是再次调查核实，所以复核后应该结合当事人的陈述申辩意见和复核情况，经法制审核后，由负责人进行二次集体讨论，将最终的处罚决定内容告知当事人。

　　2.履行事先告知义务后，当事人根据告知的权利申请听证的，行政机关应当组织听证会。听证会后，根据《行政处罚法》第六十五条“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”的规定，应该根据听证笔录，进行法制审核后，组织二次集体讨论，将最终的处罚决定内容告知当事人。

　　3.履行事先告知义务后，当事人未在法定期限内进行陈述、申辩和申请听证的，除非就案件事实有了新的发现或者新的变化，否则无需进行二次集体讨论。因为此时进行集体讨论决定的内容和第一次的相同，进行二次集体讨论没有实质性意义，及时地确定处罚内容、作出处罚决定、明确权利义务才是对当事人权益的最好保障。

　　《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》(市监法函〔2021〕32号)对广东省市场监管局《关于〈市场监督管理行政处罚程序暂行规定〉相关问题的请示》函复如下:

　　一、根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十条、第五十一条、第五十四条等规定(条款不一致，重点关注实质内容)，对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件,在拟作出的行政处罚决定经市场监管部门负责人批准后，依法履行告知、听证等程序，再由市场监管行政机关负责人集体讨论决定。

　　二、如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。当事人提出陈述、申辩意见或者要求举行听证的，按照规定程序办理。

　　故，在集体讨论决定程序中，集体讨论决定没有次数的限制，需要结合案件的实际情况确定是否进行集体讨论，一般来讲进行两次的集体讨论是符合实际办案需求的，能有效防止案件定性和适用法律出现的错误，大大降低行政复议和行政诉讼的几率，更好的帮助行政处罚决定的合法和公正性。

　　六、涉及听证的案件在听证后进行集体讨论决定

　　《行政处罚法》第五十八条规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：(二)直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的。同时，《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十条第二款规定，前款第二项(直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的)规定的案件，在听证程序结束后进行法制审核。所以涉及听证的案件的法制审核是后置的，在听证结束后进行，此时的集体讨论决定也必然是在听证结束后进行。符合听证条件的案件，当事人在法定期限内没有提出听证要求或者满足期限要求后未提出听证要求的，也就不在进行法制审核，故也不存在集体讨论决定。

　　七、未进行集体讨论决定的后果影响

　　行政机关负责人集体讨论决定是《行政处罚法》明文规定的法律程序。因此，未进行或未正确进行负责人集体讨论，属于程序违法，从而影响到行政处罚决定的合法性。同时，相关人员也将受到追究行政责任的风险。

　　按照《行政诉讼法》的规定，程序违法的后果有两种：撤销或确认违法。第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(三)违反法定程序的。第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　《行政处罚法》第七十六条规定，行政机关实施行政处罚，有下列情形之一，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：(三)违反法定的行政处罚程序的。

　　《市场监督管理行政执法责任制规定》第十条，有下列情形之一的，应当依法追究有关工作人员的行政执法责任：(六)违反相关法定程序实施行政许可且情节严重的，或者违反法定程序实施行政处罚、行政强制的。

　　故，严格按照程序进行执法活动是硬性规定，程序为王的意识一定要引起执法人员的高度重视，防止因程序违法导致个人被追究责任的风险发生。

　　八、集体讨论决定应当及时进行

　　《行政处罚法》明确规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　《市场监督管理行政处罚程序规定》规定，适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期。决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。所以第三次延期是有条件限制的，只针对“案情特别复杂或者有其他特殊情况”这两种情形，其他情形进行第三次延期的有可能被其他监督部门视为“不作为”，同时要合理确定延长的期限，也就是在第三次延期要确定期限。如果在确定的期限内未作出行政处罚决定的也是程序违法。

　　法律没有对集体讨论决定应当于多长时间内作出决定进行规定。但对于一些案情特别复杂或者有其他特殊情况的情形，显然法律规定的期限有可能不够用，所以要尽可能得压缩各个程序环节的时间，包括法制审核和集体讨论决定的时间，加快案件办理进度，保证在规定的期限内作出行政处罚决定。但在实际执法活动中，因为需要等待集体讨论决定多次延长办案期限的不在少数，甚至出现事后变更集体讨论记录的情况，虽然是出于无奈之举，但严格来说，还是有一定的执法风险的，明显的属于一种弄虚作假的行为，如果经核实属实，会出现一些不必要的后果。所以对行政机关来讲，应当及时对需要进行集体讨论决定的案件进行集体讨论决定。法制审核部门应当在规定的时间内进行法制审核，同时对需要进行集体讨论的案件及早提上日程，防止无限期的等待集体讨论会议的召开而导致办案期限超期，同时防止办案人员无限期拖延等情形发生。建议制定集体讨论决定的程序规定，对集体讨论决定的时限作出规定，提高执法效率，防止办案期限超期。

　　九、集体讨论程序可否由受委托组织实施

　　2025年5月28日，最高人民法院举办2025年第五期“行政审判讲堂”(总第十五期)，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长对法答网疑难复杂问题进行了答疑。

　　行政机关委托实施行政处罚的，应由委托行政机关还是受委托组织实施集体讨论程序?

　　行政机关委托符合法定条件的组织实施行政处罚的，《行政处罚法》第57条第2款规定的集体讨论程序由谁实施，该法没有明确规定。我们认为，一般来说集体讨论程序可由受委托组织实施。

　　第一，通常情形下，委托行政处罚意味着由受委托组织实施行政处罚的全过程。根据《行政处罚法》第20条第1款、第2款规定，委托行政处罚，是指行政机关依照法律、法规、规章的规定，将其拥有的行政处罚权委托给符合法定条件的组织行使。一般情形下，行政机关系将行政处罚的整个过程委托给受委托组织实施，而非其中的部分环节。

　　第二，通常情形下，受委托组织具备实施行政处罚全过程的法定条件。根据《行政处罚法》第21条规定，受委托组织必须符合依法成立并具有管理公共事务职能，有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员，需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定等条件。因此，一般情形下，受委托组织具有实施包括集体讨论程序在内的行政处罚全过程的能力和条件。

　　第三，委托行政机关亦可直接实施包括集体讨论程序在内的委托行政处罚事项。根据《行政处罚法》第20条第3款规定，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。委托行政处罚不排斥委托行政机关直接实施委托的事项，在特定情形下，受委托组织提请委托行政机关实施集体讨论程序，或者行政机关直接实施集体讨论程序，均不违反法律规定。

　　【司法部第一批执法监督典型案例】司法部：行政机关委托符合法定条件的组织实施行政处罚的，不得由被委托组织的负责人进行集体讨论。典型案例为：《山东某市司法局对市交通运输局行政处罚程序不当执法监督案》，本案作了这样的表述：“市司法局核查后认为，执法支队作为市交通运输局下设执法机构，不具有独立的行政执法主体资格，其负责人不是行政机关负责人，其集体讨论不能代替市交通运输局负责人集体讨论。虽然该行政处罚决定是以市交通运输局名义作出的，但在内部审批程序上存在以支队负责人审批替代该局负责人审批和以支队集体讨论替代该局集体讨论问题，涉嫌违反《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条关于“调查终结，……对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”的规定。据此，市司法局依法向市交通运输局下发《行政执法监督意见书》，责令其自行纠正内部程序不规范的问题。之后，……;重大案件集体讨论由原执法支队内部集体讨论调整为由该部门相关领导集体讨论。

　　胡建淼：在行政处罚的委托关系中，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人的集体讨论决定，到底应当由谁来进行，由委托方的行政机关还是由被委托方的组织来进行?对此，现行法律、法规、规章和其他规范性文件尚无规定和解释。最近，最高人民法院在“行政审判讲堂”答疑实录第15期中解答了这一问题。解答的主要观点是：在行政处罚的委托关系中，应当由受委托组织实施集体讨论，因为“委托行政处罚意味着由受委托组织实施行政处罚的全过程”;但由实施委托的行政机关自己进行集体讨论决定也是可以的，因为“委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。因此，无论由受委托组织实施集体讨论，还是由实施委托的行政机关自己进行集体讨论决定，均不构成程序违法。本人赞同这一观点。

　　从目前来看，关于受委托单位是否具有集体讨论权的问题，在法院系统之间，在司法部与最高人民法院之间，在司法界与理论界还没有形成统一的认识，也没有相关的法律法规依据。所以作为实施行政处罚的综合行政执法机构在遇到集体讨论决定这一问题时，对属于法制审核和集体讨论决定的案件时，应当及时提交法制审核，由市场监督管理部门进行集体讨论，防止被人民法院认定为程序违法，或者被司法部门执法监督纠正。

　　十、市场监管领域执法过程中需要集体讨论决定的情形

　　根据《市场监督管理行政处罚程序规定》需要进行集体讨论的情形如下：

　　1.行政执法的回避：市场监督管理部门主要负责人的回避，由市场监督管理部门负责人集体讨论决定。

　　2.办案期限的延长：案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。

　　3.行政处罚决定的决定：对情节复杂或者重大违法行为拟给予行政处罚的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定。

　　总之，2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》把行政机关负责人集体讨论纳入了法定程序，目的是通过民主程序，规范处罚裁量，确保行政处罚公平公正、结果适当，切实维护行政相对人的合法权益。行政机关负责人召集集体讨论决定，能充分发挥集体智慧，通过全面讨论，作出与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的行政处罚决定，有利于提高行政处罚决定书的严肃性，提升行政机关的执法公信力。